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1引言

PPP即政府與社會(huì)資本合作，是由政府和民間投資機(jī)構(gòu)通過(guò)簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議并成立PPP項(xiàng)目公司，政府授權(quán)PPP項(xiàng)目公司對(duì)城市基礎(chǔ)或其他公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，運(yùn)營(yíng)和管理。目前全國(guó)各級(jí)政府大力推行PPP模式，相繼出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和政策性文件，用于規(guī)范和引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。然而，這些文件大多是著眼于如何平衡公私利益從而保障PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程等內(nèi)容，很少關(guān)注PPP項(xiàng)目公眾參與的問(wèn)題。鑒于此，本文從公眾參與PPP項(xiàng)目的必要性分析出發(fā)，以公眾參與階梯理論為基礎(chǔ)，研究PPP項(xiàng)目全壽命周期中各階段的公眾參與主體、深度、方式和內(nèi)容，為PPP項(xiàng)目的公眾參與研究提供幫助。

2 公眾參與PPP項(xiàng)目的必要性分析

PPP項(xiàng)目一般是大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅涉及 政府部門(mén)和社會(huì)資本之間的利益分配，還關(guān)系到公眾的利益，所以PPP項(xiàng)目的成敗具有極高的社會(huì)效應(yīng)，關(guān)系到政府的權(quán)威和誠(chéng)信。按照PPP項(xiàng)目相關(guān)利益者的劃分，PPP項(xiàng)目的參與主體可分為當(dāng)?shù)卣?發(fā)起者)，社會(huì)資本(投資者)和公眾(PPP項(xiàng)目的使用者)。然而，在以往我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，公眾很少作為主體參與項(xiàng)目決策。由于缺乏公眾參與作為第三方保障，項(xiàng)目的交易雙方(政府部門(mén)和社會(huì)資本)在進(jìn)行工程決策時(shí)容易相互對(duì)抗：為避免城市基礎(chǔ)設(shè)施的一些領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷性經(jīng)營(yíng)，政府部門(mén)會(huì)想要更多地控制項(xiàng)目，而社會(huì)資本則因擔(dān)憂(yōu)政府失信而對(duì)政府部門(mén)產(chǎn)生戒備心理，雙方經(jīng)常會(huì)為解決分歧而進(jìn)行多次談判，降低了合作效率，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，影響公眾利益。

PPP模式下，公眾參與的主要任務(wù)是為政府和社會(huì)投資部門(mén)提供決策性建議和意見(jiàn)，同時(shí)協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府和社會(huì)投資部門(mén)的工作，促使PPP項(xiàng)目最終實(shí)現(xiàn)“三贏(yíng)” (政府贏(yíng)得民心，社會(huì)資本贏(yíng)得利潤(rùn)，公眾贏(yíng)得服務(wù))。 由于PPP項(xiàng)目的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境都很復(fù)雜，比較難以確定，因此僅靠政府和社會(huì)投資部門(mén)的參與，無(wú)法充分估計(jì)和確定PPP項(xiàng)目對(duì)周?chē)h(huán)境的所有影響。政府部門(mén)應(yīng)正確引導(dǎo)公眾參與PPP項(xiàng)目決策，聽(tīng)取公眾對(duì) PPP項(xiàng)目的建議和意見(jiàn)，收集第一手資料，獲知公眾的真實(shí)想法和需求，降低PPP項(xiàng)目的決策風(fēng)險(xiǎn)，避免較大的決策失誤。另外，在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，PPP項(xiàng)目的建設(shè)部門(mén)往往會(huì)首先關(guān)注自己的利益而非公眾的利益，一旦缺乏可靠的監(jiān)控機(jī)制，政府部門(mén)甚至還會(huì)出現(xiàn)一些 官員的“尋租”行為，導(dǎo)致工程腐敗，進(jìn)一步損害公眾利 益。公眾參與可作為PPP項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)督體系的重要組成，有效抵制工程建設(shè)腐敗。

3公眾參與的相關(guān)理論及原則

隨著我國(guó)社會(huì)民主化進(jìn)程的加快，公眾要求參與公共事業(yè)的愿望和呼聲越來(lái)越高。本文中公眾參與的主體，是指受PPP項(xiàng)目影響的對(duì)未來(lái)的PPP項(xiàng)目結(jié)果有所預(yù)期的，但卻處于PPP項(xiàng)目合同關(guān)系之外的第三方，包括PPP項(xiàng)目所在地的自然人，社會(huì)團(tuán)體及企事業(yè)單位等。公眾參與是指公眾可參與PPP項(xiàng)目計(jì)劃，討論和處理問(wèn)題等決策性環(huán)節(jié)。公眾參與不僅是對(duì)公共事業(yè)監(jiān)督的手段，而且已經(jīng)逐步發(fā)展為一種民主化理念。

3.1　公眾參與的階梯理論

1969年，Sherry Arnstein在美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)期刊上發(fā)表了著名的論文<市民參與的階梯>(A Ladder of  Ctizen Participation)，為公眾參與城市規(guī)劃的可操作提供了理論基礎(chǔ)。Sherry Arnstein將公眾參與的程度由低到高分為三大層次，八個(gè)階梯等級(jí)，如圖1所示。

(1) 第一層次為非參與，有兩個(gè)階梯等級(jí)，分別是操縱性參與和利誘性參與，是最低層次的參與，這種層次的公眾參與度幾乎為零，一般是由政府部門(mén)事先制定好方案，利用 操縱和利誘等手段控制公眾接受和同意方案。(2)第二層次為象征性參與，有三個(gè)階梯等級(jí)，分別是告知性參與，咨詢(xún)性參與和安撫性參與。該層次的公眾參與程度有所提高，政府部門(mén)開(kāi)始將方案的部分信息對(duì)公眾進(jìn)行告知或披露，并在公眾參與的過(guò)程中將預(yù)先制定的方案 進(jìn)行少許的退讓和修改。目前我國(guó)政府部門(mén)廣泛采用的“公告，公示，通告”即為第二層次參與，一般由政府部門(mén)將決策信息發(fā)布通告公眾，但公眾卻因缺乏反饋渠道 和權(quán)力參與決策，發(fā)表自己的建議和意見(jiàn)。長(zhǎng)此以往，公眾參與的積極性會(huì)消失殆盡，公眾參與也只是流于形式。(3)第三層次的公眾參與為實(shí)質(zhì)性參與，也具有三個(gè)階梯等級(jí)，分別是合作性參與，代表性參與和決策性參與。該層次的公眾參與程度最高，是目前歐美國(guó)家正在實(shí)踐的主流參與形式。公眾通過(guò)有效渠道如聽(tīng)證會(huì)， 反饋平臺(tái)，直接參與決策會(huì)議等進(jìn)行全程參與，提出建 議，發(fā)表意見(jiàn)，共同決策。其中階梯程度最高的是決策性參與，即公眾具有方案的最終審批權(quán)和否定權(quán)。

3.2　公眾參與原則

3.2.1　信息的公開(kāi)、透明

信息的開(kāi)放性是公眾參與PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)，只有獲得各種相關(guān)的信息，公眾才能真正地關(guān)心和參與PPP項(xiàng)目。美國(guó)的<國(guó)家公共信息法>規(guī)定，凡是由納稅人的稅 款而收集的數(shù)據(jù)，除國(guó)家機(jī)密外，聯(lián)邦和地方政府必須向公眾免費(fèi)公布。公眾可在官方網(wǎng)站上獲取各種資料， 如當(dāng)?shù)厝丝诮y(tǒng)計(jì)、土地權(quán)屬登記、環(huán)境評(píng)估資料等，為參與PPP項(xiàng)目提供了良好的基礎(chǔ)。

3.2.2　公眾參與的包容性、反饋性和可達(dá)性

公眾參與的主體不僅僅是與PPP項(xiàng)目利益相關(guān)的人，也應(yīng)包括與PPP項(xiàng)目無(wú)直接關(guān)系的人，如熱心網(wǎng)友， PPP領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，新聞媒體等。公眾參與的信息交流應(yīng)是雙向的，公眾的反饋信息不管正確與否都應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，不能讓信息交流平臺(tái)成為擺設(shè)而流于形式，必須形成參與-反饋-再參與的連續(xù)互動(dòng)的交流機(jī)制。

3.2.3　公眾參與的代表性和可學(xué)習(xí)性

公眾要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與，就需要具備一定的專(zhuān)業(yè)技能，如讀懂PPP項(xiàng)目方案和設(shè)計(jì)。因此公眾參與需要有專(zhuān)業(yè)的代表性團(tuán)體，并且在該團(tuán)體內(nèi)熱心參與的公眾會(huì)獲得培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。在美國(guó)，公眾參與的團(tuán)體主要是一些社區(qū)組織，這些組織大多是社區(qū)自發(fā)組成，也有部分是受政府支持和授權(quán)而成立，政府還會(huì)給予這些組織成員一定的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，如政府安排工作人員到社區(qū)組織對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中遇到的各種技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明和解釋?zhuān)黾庸妼?duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

4 PPP項(xiàng)目各階段的公眾參與

依據(jù)我國(guó)工程項(xiàng)目的建設(shè)程序，PPP項(xiàng)目的全壽命周期可劃分為五個(gè)階段，分別是立項(xiàng)決策階段、設(shè)計(jì)階段、施工階段、竣工驗(yàn)收階段和運(yùn)營(yíng)反饋階段。本文從PPP項(xiàng)目五個(gè)階段的工作重點(diǎn)進(jìn)行分析，研究和總結(jié)PPP項(xiàng)目公眾參與的主體、深度、方式和內(nèi)容。

4.1　立項(xiàng)決策階段的公眾參與

立項(xiàng)決策階段是PPP項(xiàng)目的第一階段，也是確定和影響投資規(guī)模的最關(guān)鍵階段。根據(jù)我國(guó)工程投資建設(shè)項(xiàng)目決策程序，該階段的主要工作任務(wù)是確定投資目標(biāo)，明確建設(shè)方案，確定融資方案等。在該階段，PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)者是政府，政府對(duì)擬建PPP項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可能性進(jìn)行分析和論證。政府在進(jìn)行項(xiàng)目決策前應(yīng)細(xì)化調(diào)研工作，溝通公眾，充分了解公眾需求，避免決策失誤，使PPP項(xiàng)目可以更好地服務(wù)大眾。

在立項(xiàng)決策階段，公眾參與的主體一是因PPP項(xiàng)目而受影響的人，如項(xiàng)目選址周?chē)木用?，其參與到PPP 項(xiàng)目決策中能夠使政府充分了解到公眾的意愿和訴求，如項(xiàng)目選址對(duì)周?chē)挠绊懗潭?，拆遷賠償滿(mǎn)意度等；二是與PPP項(xiàng)目相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人士，如工程師，PPP領(lǐng)域的專(zhuān)家，學(xué)者，律師等，其參與PPP項(xiàng)目的決策不僅能對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、管理，也能為其在PPP領(lǐng)域的理論研究提供實(shí)踐機(jī)會(huì)；三是其他的利益相關(guān)者，如當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，非盈利組織等，他們的參與能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)確的報(bào)道及客觀(guān)的評(píng)價(jià)，對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，是公眾參與主體不可或缺的一部分。

 PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)決策階段的正確決策是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。在該階段，政府決策需要公眾參與的支持，且必須是實(shí)質(zhì)性地參與PPP項(xiàng)目決策，即該階段公眾參與深度的階梯至少應(yīng)達(dá)到第6層。為了使公眾實(shí)質(zhì)性地參與決策，政府應(yīng)向公眾提供可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與的途徑和方法?？梢酝ㄟ^(guò)專(zhuān)門(mén)的PPP項(xiàng)目信息網(wǎng)站如財(cái)政部開(kāi)發(fā)建設(shè)的PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)和官方新聞媒體發(fā)布PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)信息和初步可行性研究，通過(guò)PPP項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷，公眾投票和熱線(xiàn)電話(huà)等途徑收集公眾對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性，項(xiàng)目的選址，項(xiàng)目對(duì)周?chē)h(huán)境的影響評(píng)估，項(xiàng)目產(chǎn)品的預(yù)期定價(jià)，項(xiàng)目征地拆遷賠償方案等內(nèi)容的建議與意見(jiàn)。通過(guò)對(duì)公眾的反饋信息進(jìn)行整理，研究和總結(jié)，政府再組織有關(guān)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)專(zhuān)家進(jìn)行方案論證，最終確定PPP項(xiàng)目的建設(shè)及融資方案。

4.2設(shè)計(jì)階段的公眾參與

設(shè)計(jì)階段是PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施的第一階段，也是把PPP項(xiàng)目由設(shè)想變?yōu)樗{(lán)圖的階段。該階段的主導(dǎo)者是設(shè)計(jì)單位，從編制設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)初步設(shè)計(jì)，技術(shù)方案設(shè)計(jì)到最后的施工圖設(shè)計(jì)，每個(gè)環(huán)節(jié)的工作都需要專(zhuān)業(yè)的設(shè)計(jì)人員才能完成。因此，該階段的公眾參與深 度可以為象征性參與，即公眾參與階梯的第3層。 在設(shè)計(jì)階段，公眾參與的主體一是PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者，他們可作為公眾代表參與到PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過(guò)程中，為PPP項(xiàng)目提供設(shè)計(jì)建議和意見(jiàn)；二是代表公眾的宣傳媒體，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和第三方非盈利組織等，政府可以通過(guò)這些宣傳媒體和平臺(tái)，讓設(shè)計(jì)單位把難以看懂的設(shè)計(jì)圖紙轉(zhuǎn)變?yōu)樾蜗笊鷦?dòng)的三維效果設(shè)計(jì)模型，以供公眾選擇。

4.3施工階段的公眾參與

施工階段是把PPP項(xiàng)目由設(shè)計(jì)藍(lán)圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ虒?shí)體的階段。該階段的主導(dǎo)者是施工單位，為了施工安全，一般施工現(xiàn)場(chǎng)都會(huì)采取封閉施工，公眾一般無(wú)法進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)查看工程施工進(jìn)展情況。因此，該階段的公眾參與深度也為象征性參與，為公眾參與階梯的第3層。在施工階段，公眾參與的主體一是PPP項(xiàng)目施工領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者，可作為公眾代表參與到PPP項(xiàng)目的施工過(guò)程中，對(duì)PPP項(xiàng)目施工質(zhì)量，安全和進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督；二是代表公眾的宣傳媒體，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，第三方非盈利組織等，政府可以通過(guò)這些宣傳媒體和平臺(tái)定期對(duì)工程的施工成本、進(jìn)度、質(zhì)量和安全等進(jìn)行公告，使公眾能夠了解到PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

4.4竣工驗(yàn)收階段的公眾參與

竣工驗(yàn)收階段是PPP項(xiàng)目建設(shè)期的最后階段，也是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收的重要階段。除公眾外，該階段的參與單位有代表政府的質(zhì)監(jiān)部門(mén)、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等。相對(duì)于施工階段而言，竣工驗(yàn)收階段比較容易出現(xiàn)監(jiān)督部門(mén)瀆職，工程質(zhì)量造假等現(xiàn)象。因此，該階段公眾參與的意義重大，公眾參與能客觀(guān)地評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。公眾參與的深度應(yīng)達(dá)到公眾參與階梯的第6層。

在竣工驗(yàn)收階段，公眾參與的主要任務(wù)是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量檢查，使PPP項(xiàng)目能夠在以后的使用過(guò)程中發(fā)揮作用。該階段的公眾參與主體一是PPP項(xiàng)目的使用者或消費(fèi)者代表，他們可以通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的直接觀(guān)測(cè)來(lái)檢驗(yàn)項(xiàng)目是否能滿(mǎn)足服務(wù)公眾的標(biāo)準(zhǔn)；二是PPP項(xiàng)目施工領(lǐng)域的專(zhuān)家和學(xué)者，他們對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行客觀(guān)的檢查和評(píng)價(jià)；三是代表公眾的新聞宣傳媒體和非盈利性社會(huì)組織，他們?yōu)楣娞峁┱鎸?shí)，可靠的質(zhì)量檢測(cè)信息。另外，政府應(yīng)通過(guò)PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)信息平臺(tái)發(fā)布PPP 項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收視頻記錄，以供公眾隨時(shí)查詢(xún)。

4.5運(yùn)營(yíng)階段的公眾參與

運(yùn)營(yíng)階段是PPP項(xiàng)目全壽命周期的最后一個(gè)階段，在該階段，運(yùn)營(yíng)者應(yīng)密切關(guān)注運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況，保證項(xiàng)目的正常使用。該階段公眾參與的主要任務(wù)是確保PPP 項(xiàng)目的正常運(yùn)行，定期對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，使公共產(chǎn)品的價(jià)格維持在公眾能接受的水平等。在以往建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)投資者為收回建設(shè)期間成本，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo)，而導(dǎo)致后續(xù)服務(wù)不到位，公共產(chǎn)品使用價(jià)格上漲，定期維護(hù)不及時(shí)等問(wèn)題。因此，該階段的公眾參與深度應(yīng)達(dá)到公眾參與階梯的第6層。

在運(yùn)營(yíng)階段，公眾參與的主體一是PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的學(xué)者和律師等，當(dāng)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)服務(wù)不到位或PPP項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格上漲不合理時(shí)，能夠作為公眾代表及時(shí)地維護(hù)公眾權(quán)益；二是PPP項(xiàng)目的使用者或消費(fèi)者，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，電話(huà)熱線(xiàn)等途徑對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平和質(zhì)量進(jìn)行反饋和評(píng)價(jià)；三是代表公眾的新聞宣傳媒體和非盈利性社會(huì)組織，應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目真實(shí)的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行客觀(guān)地報(bào)道，如公眾對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的滿(mǎn)意度，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)對(duì)周?chē)鷳B(tài)的環(huán)境影響等。

5結(jié)語(yǔ)

本文借鑒公眾參與階梯理論，基于建設(shè)工程全壽命周期，研究了公眾參與PPP項(xiàng)目的意義和理論方法，得出以下結(jié)論：

(1) PPP項(xiàng)目的特殊性決定了PPP項(xiàng)目的決策不能只依據(jù)政府部門(mén)決定和專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)，公眾參與體現(xiàn)了民主法治，是城市健康及社會(huì)和諧發(fā)展的必然選擇。

(2) 公眾參與應(yīng)貫穿PPP項(xiàng)目的全過(guò)程，各階段的公眾參與主體、深度和方式各有不同，其中立項(xiàng)決策、竣工驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)階段是最需要關(guān)注的階段，應(yīng)保證公眾的有效參與。

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